晋升锦标赛” 依然有效?——以生态环境治理为讨论场域
编者按
随着中央对生态环境问题的高度重视，地方官员是否还会继续为追求经济增长而弱化或者忽略其他考核指标？“晋升锦标赛”对当前地方官员行为是否依然具有解释力？作者发现，作为“弱激励”的环境达标锦标赛可以通过晋升激励之外的方式促进地方官员完成环境治理目标。地方官员在追求经济绩效的同时,会更加考虑政治站位与政治风险，体现出地方政治和国家治理的逻辑变化，也为晋升锦标赛的解释效度提供了进一步讨论的空间。
作者简介
袁方成，华中师范大学政治与国际关系学院教授；姜煜威，华中师范大学政治与国际关系学院研究助理。
20世纪80年代以来,作为发展的“强激励”,地方经济绩效与官员的政治晋升直接挂钩,“晋升锦标赛”成为“中国奇迹”的主流解释之一。然而,侧重经济发展速度的“强激励”,衍生明显的粗放发展方式以及较为严重的资源浪费和环境污染。中央通过发展理念的转变、制度调适和地方考核指标的调整,扩展地方官员获得晋升的机会和通道。声誉激励、财税激励以及社会参与的强化,意味着中央由单一经济绩效产生的“强激励”,逐步转化为突出环境治理、强调综合可续发展的“弱激励”,地方官员的预期及行动也发生转变。于是,随着国家治理逻辑的深刻变化,晋升锦标赛的解释效度也具备了进一步讨论的空间。
一、“晋升锦标赛”: 地方发展的“强激励”
众所周知,改革开放使我国的综合国力获得巨大提升,其中经济成就最为显著。对其发生动因和传导机制的解释,主要归纳为经济要素、政府职能转化和体制角度三个层面。其中,改革开放带来的出口增长和资本投入促进了中国经济的持续增长;政府职能在改革开放后朝向保护产权、规范市场秩序等方向转化,可以促进生产要素的高效配置,成为推动经济持续增长最关键的因素;市场经济体制和央地行政、财政分权的政治体制调动了地方政府发展经济的积极性,有利于提升地方经济效率。
三个层面的解释,与当代地方政府行为都具有紧密的关联。整体上看,地方政府是推动地方经济社会发展的关键主体,而政府积极性的激发有赖于特定的政治经济体制。但在制度设计并不完全旨在维护市场,且中央向下授权的稳定性欠佳的条件下,地方政府为何能保持发展经济的主动性?“晋升锦标赛”从官员个体角度,为地方政府发展经济的动机提供了微观基础。
20世纪80年代以来,对于地方官员来说,相较于地方财政收入,政治晋升是更为重要的激励因素。在全党工作重心从阶级斗争转向经济建设后,“公开、平等、竞争、择优”成为干部选拔任用的原则,地方官员的政治晋升逐步与“经济绩效”直接挂钩。其本质上是上下级政府之间博弈的产物,上级政府通过设置下级政府的治理目标,同时给予地方官员政治晋升的“强激励”,引导其积极致力于地方经济发展,对地方官员履行政治晋升承诺。
“晋升锦标赛”理论的提出,得到学界的关注和讨论。从现实来看,基于上级对下级的激励和约束,地方官员之间基于相对绩效而展开晋升竞赛。在众多可能会对官员政治晋升带来影响的考核指标中,经济发展成为地方政府主要官员考核评价机制的核心。虽然有些情况下,经济绩效只作为干部晋升的必要门槛,但总体而言,这一理论已被广泛接受。
受以经济效益为主要标准的政治晋升激励驱使,地方官员积极致力于招商引资、支持企业扩张、自然资源开发等短期经济效益显著的工作。铁路、公路、机场等基础设施建设不仅能够在短期内迅速增加区域投资总额,同时对改善地区投资环境具有正向作用,成为政治晋升激励下地方官员的优先选择。在产业结构上,地方官员倾向于采取大力发展第二产业、重视第一产业,轻视第三产业的发展路径,促进地方经济加速增长。地方经济体量的迅速增加满足了干部晋升的主要指标要求,为地方官员争取到政治晋升优势。
近年来,中央强化了生态文明建设在国家治理中的重要地位,“绿水青山就是金山银山”的理念得到宣传,“污染防治”也被列为与“防范化解重大风险”和“精准脱贫”并列的国家战略层面的“三大攻坚战”之一。环境治理作为党政“一把手”的职责之一,长期以来被其忽视并推给环保部门,甚至有书记认为环保并不是地方党委的职责。然而,随着中央对生态环境问题的重视程度不断提高,一大批在环保问题上不作为的官员被约谈和问责。自2016年开始,仅一年时间,中央环保督查就覆盖了23个省份,共约谈13593人,问责11390人。
在围绕达成生态环境治理目标而展开的央地博弈过程中,中央作为主导一方通过转变发展理念以及调整干部考核指标,推动地方官员的政治激励由“强激励”逐步转向“弱激励”。环境质量排名的设置以及社会监督的扩大,也不同程度地矫正了经济绩效最大化驱动下官员们的扭曲行为。那么,在污染防治逐步成为中央工作重心之时,地方官员是否还会继续为追求经济增长而弱化或者忽略在其他考核指标方面的努力?地方事权的部分调整是否会影响地方官员的行为逻辑?作为激励地方的重要手段和机制,“晋升锦标赛”对当下地方官员行为是否依然具有解释力? 在生态环境治理日益重要的情况下,文章拟探讨“晋升锦标赛”之于当前地方官员行动可能的变化及其逻辑。
二、发展理念转变与“强激励”转向
党的十一届三中全会提出了工作重心转移到经济建设上来,GDP和财政收入增量取代了大跃进时期“粮食和钢铁产量”等具体而狭隘的指标,成为全面衡量经济发展水平和速度的指标;同时,GDP和财政收入作为干部政绩的重要考核内容,成为改革开放之后领导干部“晋升锦标赛”的核心关注点。
中央对经济建设的强调和推动,以及地方考核指标的引导作用,使我国在短短的数十年发展中成为世界第二大经济体。在地方层面,政府着重于招商引资等直接与经济发展相关的工作,并未对其他考核指标给予充分重视,更在污染防治等可能影响经济增速的方面展开“竞相到底”的恶性竞争。党的十七大以来,发展理念开始由“经济建设”转向“科学发展”,更加强调从经济发展的速度转向经济发展的质量和方式(见表1)。
随着生态文明建设被界定为全面建成小康社会的重要内涵和实现社会主义现代化伟大目标的重要组成部分,提升到一项必须完成的政治任务层面,其重要性甚至超过了单纯的经济增长指标。2013年5月,中共中央政治局第六次集体学习中,习总书记指出“要牢固树立生态红线的观念”“在生态环境保护问题上,就是要不能越雷池一步”,并在同年10月的亚太经合组织工商领导人峰会闭幕式上强调“我们不再简单以国内生产总值增长率论英雄”。与中央发展理念的转变、工作重心的迁移相因应,生态保护在领导干部特别是地方干部考核中的重要性得以提高,环境绩效成为得到中央认可的、衡量一地官员能力的重要指标。具体如表2所示。
中央工作重心由“经济建设”转向“科学发展”,意味着地方政府主责由相对单一趋向多元,地方官员的晋升不仅仅与经济增长挂钩,而是更多取决于上级党委和政府的综合考虑。中央通过考核指标的调整,推动地方政府开展环境治理。习近平总书记曾在河北省调查时提到,“河北省必须加快工业转型和升级,不要为GDP排名而担心”。中央的信号非常明确,淡化“年龄天花板”对干部升迁的制约,弱化“晋升锦标赛”给年轻干部带来的强激励效应,遏制官员为政绩而选择经济竞争的行为冲动。地方官员收到中央信号后,随即做出与之相对应和吻合的政策调整,以增加自身的晋升条件和资本。地方的可持续发展能力越强,地方政府主要行政官员的晋升概率就越大。
考核方式和指标的调整,意味着地方党政领导的污染治理责任得以更加明确,环保压力逐级向地方传导。在面对多重治理任务和“四不唯”考核理念的情况下,地方官员为追求政治安全理应更加审慎,经济绩效带来的政治晋升“强激励”一定程度地受到削弱。污染防治成为影响甚至于决定地方官员晋升的“负向强激励”。地方官员只有在经济指标突出且环境指标合格的情况下才有可能晋升。如果其在生态环境指标上不能达到要求,就可能失去晋升资格。换言之,地方官员为招商引资和辖区经济增长而采取粗放型经济发展方式、为污染企业提供“庇护”等行为会相应地受到制约。
三、环评前置、功能区划分与地方限权
从政策执行的实际过程来考察,由于地方政府拥有调配行政区域内各项资源的自由裁量权,以及同级地方政府之间的绩效具有可比性,生态环境保护在地方事权清单处于后置位置,环境监督执法工作为经济建设“让路”屡见不鲜。
为扭转和摆脱地方发展既定的路径依赖,中央通过完善地方政府的环评流程,派驻环保督察组、环保垂直管理制度改革等多种方式,重新配置地方政府与环保部门的权力关系,削弱地方政府对本级环保部门的控制力,实现环境治理垂直管理的常态化,地方官员介入和干预环境监察的权力受到限制。2010年开展的全国主体功能区规划,34个省级行政区的职能目标和绩效考核指标出现分化,也在一定程度上分化和降低了地方政府之间的绩效可比性。
（一）环评前置与督查刚性化
从限制地方政府自由裁量权的角度看,建设项目环境影响评价流程的完善和地位的强化,使环保部门在地方建设项目的准入方面拥有了更多话语权。2003年开始实施的《中华人民共和国环境影响评价法》禁止未经过或未通过环境影响评价的项目开工建设,使环境影响评价在决定某建设项目是否可以开工方面具有“一票否决”的效力。虽然“未批先建”等漠视公众利益、违反程序法的事件时有发生,但环评“否决制”逐步开始发挥作用。这意味着环保部门可以通过环评审批限制污染排放不达标的建设项目在地方入驻。
根据相关政策要求,地方项目建设单位在向发改部门申请立项、向规划部门申请规划许可证、向国土部门申请合法供土证明以及办理住建、安监、消防等其他手续之后,还需要向环保部门提出建设项目环境影响评价的审批申请,在申请通过后才可以开工建设,环保部门成为决定建设项目能否运行的“最后关口”。把环评环节前置于地方经济活动的前端,反映出中央更加强调“生态保护红线”“环境质量底线”和“资源利用上限”,显示出环境治理的“生态阈限”意识。
中央的调控力度和监督压力与日俱增,地方政府为追求GDP的产业开发和经济发展行为受到的限制日趋严格,同级地方官员之间开展基于经济增速的“晋升锦标赛”的意愿和能力受到制约,“唯GDP论”的考核标准对官员行为的扭曲程度减弱。
在此基础上,为进一步规约地方官员片面追求经济绩效的行为,扭转其偏重经济发展的政绩观,2015年8月《环境保护督察方案(试行)》颁布,标志着中央环境保护督察制度正式建立。中央环保督察组通过采取“不定期”“不打招呼”的方式直接深入调查地方和基层环境污染及其治理状况,并突破政府科层结构,针对某一问题连续问责与之有关的不同层级政府的负责人。仅2017年4—5月,中央环保督察组就与353名领导干部进行个别谈话,其中省级领导167人,部门和地市主要领导186人。
环保督察作为一种刚性约束力,使地方政府明确其作为环境保护责任主体的定位。虽然督查本身对环境治理的作用具有短期性特征,但通过中央的直接介入,使地方政府开始扭转在长期“晋升锦标赛”模式下形成的“GDP至上”的政绩观,为中央环保政策的进一步推行减小阻力。
（二）功能区划分与考核差异化
从地方政府的职能和治理目标分化的角度看,2010年印发的《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》(以下简称《通知》)将全国34个省级行政区划分为“优化开发区域”“重点开发区域”“限制开发区域”和“禁止开发区域”。根据地区资源禀赋的不同,赋予不同地区以不同的发展侧重点,并对属于不同功能区的省份实行差异化的绩效考核,要求所有区域都必须放弃片面追求经济增速的考核方式,而对“限制开发区域”和“禁止开发区域”则取消对于城镇化和工业化水平指标的考核。原本的各省区“自给自足”的“M 形结构”开始向分工协作的“U 形结构”转变,省与省之间的发展目标趋于差异化,同级地方官员之间绩效考核的差异性也随之体现。
在地方层面,不少省份也参照国家主体功能区规划的思路,对内部市区进行功能区规划。江苏省推行了“1+3”模式,根据各地市经济基础和发展资源的不同,将其划分为作为江苏经济发展主要驱动力的“扬子江城市群”、集中生态建设的“江淮生态经济区”、以发展海洋经济为主的“沿海经济带”和“沿海经济区中心城市徐州”。不同功能区由“行政抱团”向“资源抱团”转变,避免统一追求GDP的考核指标引导经济基础较差的苏北走上粗放型发展的老路。福建省各功能区根据自身定位调整生产要素的投入产出,提高了城镇建设用地利用效率。
在各省各地发展模式和组织结构高度趋同化的牵引下,地方官员之间的相对绩效在同一标准下具有可比性,有利于政治晋升锦标赛的推行。中央和地方主体功能区的规划,地方面临“多任务”的现实,降低了同级政府绩效的可比性,各市区也不再完全被框定在同一绩效考核指标体系之中。尤其对于经济基础薄弱以及生态环境脆弱的地区而言,功能区规划弱化了GDP带给地方官员的强激励,有助于引导其全面考虑地方优劣势,探索符合其自身功能定位的发展模式。
（三）垂直管理与地方限权
中央对地方的适度分权,有利于激发地方政府的主动性和积极性。当地方官员追求经济绩效最大化的努力程度与晋升预期紧密联系,就使得地方政府主要官员有动力进行政治晋升竞赛。在以经济增长和财政收入为主要考核指标的“强激励”之下,常常会采取以经济发展为主而忽视环境保护等民生指标,甚至干预环境保护部门正常工作的做法,给中央生态环境政策在基层政府的落实带来很大阻力。
为解决这一问题,2016年中央《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》,将市县两级的环境监测监察工作收归省生态环境厅(局)管辖,省级以下政府部门在生态环境保护方面的人权、事权和财权由“块块”变为“条条”主管。环保垂直管理制度改革减弱了地方政府对本级环保部门的控制,一定程度上下沉并加强了市县环境监测监察机构的执法能力,削弱了地方为招商引资、增加政绩而放宽企业污染排放标准的自由裁量权,降低了地方官员对辖区经济绩效的控制或影响程度。
从地方的长远发展来看,由粗放发展向质量效益的转型是一个耗时较长的复杂过程,需要政府的合理引导和企业加强转型升级的能力与积极性。重新配置地方政府的相关权力,有利于地方环境规制的强化和地区产业结构的调整。当然,对于经济基础薄弱、产业结构欠佳、污染较为严重的地区来说,政府官员可能会在短期内面临经济发展和环境保护的两难选择,甚至因此而影响晋升机遇。在环境保护的政治压力和日益严苛的考核压力下,官员不仅对于经济绩效的发展动力大大减弱,甚至可能优先进行污染治理以规避政治风险,“晋升锦标赛”的激励效果则会相应大打折扣。
四、“弱激励”替代下的规制调适
与通过政治晋升强激励地方官员、防止其“集体偷懒”的方式不同,环境质量作为一项“弱激励”指标,在考核中更多重视其绝对绩效是否达标,而非考查其相对绩效是否卓越。因此,中央政府更多通过财政激励和声誉舆论来调动地方官员推进环境治理的积极性,在地方政府之间开展基于环境绩效达标的“锦标赛”,有利于地方政府在面对“多任务”条件下,实现辖区范围的全面而可持续发展。
此外,在中央和地方的引导下,社会参与不断增加,缓解了地方政府进行污染治理的行政成本较高且难以持续推进的困境,这也可以理解为一种政治晋升激励之外的、引导地方政府与中央政府目标一致、行动一致的方式,降低了中央对于地方政府的监督成本。
（一）环境质量排名与地方声誉
环境保护指标具有“一票否决”作用,在干部考核中占有较大权重,是一种带有否决性质的“负向强激励”指标。然而在实际操作中,上级政府会通过灵活的任务分配,尽量保证下级全都能够完成污染防治任务,在不影响下级政府整体考核结果的基础上,适当拉开差距,有利于避免环境治理中地方政府官员之间的过度竞争,体现出环保绩效排名的“弱激励”性质。环境质量作为间接反映政府污染防治任务完成情况的衡量指标,也体现出以声誉激励为主、以官职升降为辅的特征。
2013年1月,生态环境部开始对74个实施空气质量新标准的重点城市开展空气质量排名,并分别在同年3月和2014年5月开展第二阶段、第三阶段空气质量监测实施方案,共计把338个城市纳入空气质量排名。环保部每月向社会公布空气质量排名前十和后十位的城市名单,利用社会监督的方式给地方政府加压。在开始空气质量排名之后,国务院又于2015年4月印发《水污染防治行动计划》,在全国范围内开展水环境质量排名,每年公布排名前十位和后十位的城市名单,同时对水环境质量较差且在整改后仍无法达标的城市施以适度惩罚,取消其在环境治理方面荣誉称号的评选资格。
虽然从总体上看,空气质量排名并不与官员晋升直接挂钩,但在一定程度上对政府进行空气质量信息公开工作、提高对空气污染治理的重视程度方面起到促进作用,同时会有力督促排名落后的省份采取治理污染的具体行动。在原有的城市GDP排名之外新增加环境质量排名,显示出环境治理在某种程度上也具有“锦标赛”特征。不同于以综合性的经济增长为主要考核指标且GDP增量多多益善、没有上限的“晋升锦标赛”,环境质量排名考查各城市的某单项环境质量,并且以环境质量达标为在“锦标赛”中获胜的依据。
（二）公众参与扩大与社会监督强化
政治晋升竞赛的目的之一,是在多层级的行政体系中引入竞争机制,以解决上级政府因为信息不对称而无法有效监督下级政府的“委托代理”问题。从监督地方官员落实环保政策,激发其污染治理的积极性来看,公众参与的扩大对于扭转通过“晋升锦标赛”激励地方官员的路径依赖也发挥着影响力。
2014年修订的《环境保护法》赋予了公众获取环境信息和参与环境保护的权利。公众参与的扩大,环保信访数量显著增加,在经济发达、公众对环境质量要求较高的城市更加明显。2007年,嘉兴市政府通过给予举报环境问题的民众以物质奖励、鼓励有影响力的“能人”带动群众、组织环保志愿者队伍以及政府“一把手”亲自接待环境上访民众并落实承诺等方式,探索出实施“环境民主”的“嘉兴模式”,借助社会力量监督环境治理。而江苏无锡为应对在“河长制”推行过程中财政支持力度不够、制度化程度不高、治理低效等问题,设立“河长助手·湘潭卫士”,通过发挥民间组织在政府和民众之间的中介作用,在政府与社会之间建立信任,逐步形成“公众‘日常巡查’”等机制,有效协助该地“河长制”落到实处,最终形成有效的常态治理。
公众参与作为自愿型政策工具之一,弥补了政府在面对多任务情况下行政资源短缺的不足,其在环境保护领域的广泛使用也有利于减少地方政府在治理过程中对法律法规、禁令等管制型政策工具的长期依赖,推动地方政府的治理路径优化。由于环境指标的“弱激励”特性,行政系统内部对官员积极作为的激励强度有限,公众参与的扩大及时补充了行政体制内部可能存在的监督缺位问题,中央政府作为委托方,可以依靠社会力量加强对地方政府官员的监督和管控。
尽管环境考核指标为官员晋升提供“弱激励”,公众参与通过行使中央和地方政府之外的“第三方监管权利”,影响政府决策,减少了中央在监管地方政府中所面临的信息不对称问题,降低了上级政府对下级政府的监督成本和激励成本,以晋升激励之外的方式促进地方官员积极作为,成为其完成环境治理目标的重要动力来源之一。
（三）环保费改税与财政支持
实践表明,排污费制度对于环境治理的低效性明显。2018年1月1日《环境保护税法》实施,将企业排污费征收改为按照污染物排放量折合的污染当量数确定应缴税款,所收税款直接归入地方政府财政收入(国税与地税合一后依然如此)。环保费改税的初衷,是提高企业污染物排放的代价,同时改变原来排污费大多用于环保部门自身经费缺口的状况,缓解地方政府环境治理的财政压力,并且试图通过增加地方财政收入来调动地方政府加强环境保护的积极性。事实证明,虽然环保税和排污费同作为地方税费,可能难以避免地方政府为追求GDP而选择低效征收的困境,但是适度提高企业排污所付出的代价和环保税税率可以增强企业和地方政府进行环境治理的意愿,有利于地方环境治理。
环境保护税提高了地方政府在污染治理方面的财政收入。地方政府可以在已经高于排污费单位标准的最低定额税率的基础上,根据本地区发展情况,自主确定环保税税率。同时,为了不给企业增加额外压力,地方政府在向企业征收环保税的同时,会相应降低其他税的征收。这从正反两面提高了环保税在地方政府财政收入中的重要性。不仅如此,环保税的征收还可以促使地方环保部门的职能由“统一监督”向“综合管理、宏观调控、监督执法、公共服务”转变,提高环保部门在本级政府中的地位,使其在规制污染企业、促进地方污染治理方面更有力度。
环保费改税一方面强化了财政收入增量对官员晋升所发挥的作用,另一方面也意味着地方政府财政收入会影响官员行为,个人晋升不完全是地方官员最重要的激励手段。同环保垂直管理制度改革相似,环保税的征收有利于地方环保部门开展工作,减少地方政府为片面追求经济增长而对污染企业采取“地方保护主义”,使污染规制较弱的地区成为“污染避难所”。环保税归入地方财政收入,既可以通过财政收入指标对官员晋升产生影响,强化环境治理对于官员仕途的重要性,也可以通过财政收入来激发地方政府环境治理的积极性。由此,官员个人仕途是其行为唯一考虑的政治晋升竞赛逻辑可能发生变化。
五、经济禀赋与身份预期:地方官员的差异化选择
中央工作重心以及干部考核指标的调整,地方官员的反应和行动由之发生相应的变化。然而,由于各地官员所处地区的经济发展状况、社会文化环境以及晋升预期等差异,中央的治理理念、考核指标的调整和组织运作方式的改变,对于各地官员的作用和影响会呈现明显的差异。作为体制内的理性人,他们会根据自己所面临的治理任务和治理难度、当地的干部考核方式以及侧重点等特定条件,决定使其利益最大化的具体行为方式。从地域分布、职责定位及晋升预期三个维度考察,各地官员在行为选择方面呈现显著的差异性。
地区经济条件的差异背景下,经济发展具有较强竞争力的地区,地方官员依然会以全力保证经济增速为第一要务,而仅凭经济发展难以在政治晋升竞争中获胜的地方官员可能会转而注重生态治理。特别是对于中部一些经济绩效较差地区的地方官员而言,通过加强环境治理来获取晋升机遇是最有利的选择。安徽省黄山市的GDP在省内排名靠后,因此,黄山市在2011年的新安江流域的水环境治理中,放弃经济发展机会而优先进行生态环境合作治理,最终获得晋升优势。
地区经济结构的差异,也会影响地方官员对于经济增速和环境质量之间的权衡。不同的地方官员对于治理目标和组织运作方式的调整并未呈现出一致的反应。仅凭发展经济无法在晋升竞争中占据优势的地区以及已经完成经济结构调整的地区更倾向于转变地方发展的思维方式,推进环境治理。
对于还未完成经济结构转型的地区来说,由于环境污染与经济结构不佳、经济基础差往往存在因果关系,环境治理与经济增长之间的冲突较为明显。对于原有污染程度较为严重的地区来说,环境质量的改善对官员晋升更加有利。这使得环境规制在省级层面的竞争逐渐激化,省级行政官员放弃了“遇强则弱”的环境规制差异化策略,省际之间开始出现在环境保护方面竞争优胜的局面。反过来,经济增长对市级和省级官员的晋升不再发挥重要作用,官员晋升指标实现理性回归。
地方官员自身的身份定位也会影响其行为选择。地区党委领导的工作重心是宏观统筹、全面管理,而行政领导更偏重经济发展等具体事务,因此相较地区行政领导而言,省(市)书记的晋升受到环境绩效的影响更大,更倾向于规制地区污染排放,而行政首长则更可能愿意为经济增长而放纵环境污染。
晋升预期也是地方官员做出行动选择的重要参考。官员的职责定位与其年龄、任期、晋升来源会通过官员的晋升预期影响官员治理环境的意愿以及其面对政治晋升竞争的态度。拥有较大晋升优势的官员为展现政绩、充分利用当地的有限资源,会忽视该地产业结构的优化、资源利用效率的提升和及时性的污染防治。垂直交流的官员和异地调任的官员相较于本地晋升的官员,往往具有更大的晋升优势。他们更倾向于关注短期目标,加之环境状况的改善通常并不作为他们治理能力的证明,所以调任官员常常会加重一个地区的环境污染。更年轻的官员有更好的晋升预期,往往也会为追求短期经济增长而不惜引进污染产业。
与此相对,晋升优势较小的官员相对支持环保,愿意为环保等民生问题努力。任期较长的年轻官员和年龄较大的官员通常更倾向于推进环境治理。一个显著的信号是,2013年的全国组织工作会议纠正了干部任用的“四唯”问题,要求地方官员考核在“不唯GDP”的同时“不唯年龄”,减轻了年轻干部的晋升压力,延长了年长干部的任职年限,有利于引导官员放弃追求短期GDP 增速的思维而为辖区治理做长远打算,有利于落实环境保护政策,实现生态文明建设的目标。
当然,由于经济发展和环境治理绩效都是可以量化的“硬指标”,官员在这两个方面的努力可以被上级部门识别,其对于环境治理抑或经济发展的努力都可能与晋升挂钩。对于仅凭经济发展无法在晋升竞争中占据优势的地方官员、已经完成经济结构转型的城市官员、地区党委领导以及自身晋升优势较小的官员来说,中央工作重心的调整和环境考核的加入会使其调整努力方向,更加注重生态保护和辖区经济发展的综合效益,而非单一的经济增长速度。
值得注意的是,生态环境保护与传统粗放型经济增长之间存在潜在冲突,环境绩效指标和经济绩效指标对政府行为会产生截然相反的影响, 前者会导致地方政府对于环境保护的正向“模仿性竞争”,地方政府之间会开展环境保护趋优的竞争,而后者不仅会弱化这一效应,而且会加剧地方政府对于环境保护“竞相到底”的互动博弈。对环境保护指标的强化使官员不得不考虑可能与GDP增长存在潜在矛盾的因素,由此可能产生为规避治理困境和政治风险而不作为的“避责干部”。
六、结语：超越“晋升锦标赛”?
自科学发展观提出以来,中央的工作重心开始由“经济建设”向“科学发展”转变,相应地,生态环境指标在干部考核中的重要性不断上升。同时,对粗放型经济发展方式还未改变、经济结构不甚合理的地区来说,环境保护与经济增长之间存在潜在冲突,地方政府可能会“庇护”污染排放不达标的企业,影响环境治理绩效。中央为打通环保政策的落实渠道,部分调整了地方政府环保部门的人权、事权和财权,同时运用环境质量排名等方式给治理绩效不佳的地方政府施加压力,调动其进行污染治理的积极性。
当下,地方官员依然在一地的治理中发挥至关重要的作用。如何调整地方官员的激励和压力,引导他们从过度追求辖区经济增长速度,转为因地制宜地发展各项产业,注重经济发展的综合效益尤其是其所产生的生态影响,使地方目标与中央宏观政策保持一致,是当下中央意欲达到的目标。基于经济绩效的政治晋升竞赛作为“以经济建设为中心”时期地方官员的行为动力,在国家治理重心和关注点发生转变后,不可避免地逐渐随之发生变化。
随着国家治理目标、制度体系和治理方式相应调整,“晋升锦标赛”的效力和效能的改变,是国家治理逻辑深刻变化的必然结果。值得重视的是,在完善自上而下压力传导机制的同时,市场和社会力量的重视程度也日益提升。在国家治理体系现代化和法治化推进的背景下,地方官员所掌握的政治权利和资源受到更加严格的限制,而面对的任务要求却趋向复杂。这一变化实质上压缩了地方官员的自由裁量空间,弱化了单一经济绩效的激励效果,使地方官员需要更多考虑服务于地方经济社会发展的综合需求。
经济绩效与个人晋升挂钩的“强激励”,虽有利于激发地方官员就某一单项竞争优胜的积极性,但不可避免地导致了“强激励”之外其他目标受到忽视,发展中的“短板”效应频频。与此相对,强调治理绩效的“绝对值”而非相对位次的“弱激励”,契合我国区域之间经济社会发展差异较大的现实情况,在鼓励同级地方合作以及促使地方政府有效回应市场和社会需求偏好方面,具有独特的优势。“弱激励”替代下的规则调适,有利于引导地方正视地方发展中土地、资源和环境的成本和限制,考虑并推动辖区的可持续发展。
对地方官员而言,经济发展和环境治理之间,可能存在现实而直接的冲突,他们通过权衡两者对自身晋升的影响,做出收益最大化的选择。一方面,地区经济禀赋、官员身份职责以及对晋升预期的显著差异,特别是经济绩效不再作为地方官员政绩考评的唯一突出因素。同时,全国层面的功能区划分由之展开的地方分类考核,弱化了地区间政绩的通比性,这种弱化传导到地方官员之间的晋升竞赛,客观上促使各地官员做出适合于新形势下地方综合和可续发展的谋划选择。
质言之,环境治理与生态文明建设已然成为当下中央治国理政中的重要的政治任务,成为治理理念和方式转变中的重要目标和节点,并通过调整干部考核指标而逐步渗入地方的常态治理过程中。地方官员面对且可能相互之间存在潜在冲突的指标,会根据地方资源与权力的差异,选择最有利于自己的行为方式。因此,侧重经济指标的“晋升锦标赛”,并不能完全解释当下地方官员的行为逻辑。在治理目标和治理压力的引导推动之下,环境治理必将逐步转化为“持续有效性的常规治理”,地方官员在追求卓越经济绩效以获取激励的同时,会更加突出考虑环境指标上的“达标”以表明政治站位、规避政治风险,由此也改变着地方政治的内在逻辑。
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文章来源：《公共管理与政策评论》2020年第3期
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